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Décentralisation : pour que l’acte 3 ne soit pas un acte manqué

Carte Sénégal
Pour que l’acte 3 ne soit pas un acte manqué

L’expression  « acte 3 de la décentralisation » fleurit depuis plusieurs mois dans toutes les bouches et a déjà fait l’objet de nombreux traitements médiatiques. Ce tapage a au moins le mérite de  faire parler d’un sujet qui concerne tous les citoyens sénégalais, notamment dans leur rapport avec l’État et ses représentants. Les enjeux dont il est ici question, sont d’une importance majeure pour le développement de nos territoires. Aussi, les querelles de chapelle devraient être supplantées par un consensus autour des contributions constructives. La logique voudrait qu’il soit établi un bilan des précédentes versions de la décentralisation afin de pointer les manquements et de capitaliser sur les atouts. Comprendre le passé, c’est mieux aborder le futur.

La décentralisation, dans une définition pragmatique, consiste à un transfert de compétences autrefois régaliennes aux collectivités locales. Cette responsabilisation des collectivités locales leur permet d’agir directement et de manière adaptée sur les enjeux de leur localité (déchets, éducation, emploi, mobilité, etc.) et suivant les priorités qu’ils auront arbitrées et décidées à travers les organes de délibération que sont les conseils (ruraux, communaux, régionaux). La réussite de ce transfert de compétences ne peut faire l’impasse sur la réunion concomitante de ce triptyque que représentent les moyens, les compétences et le pouvoir.

DiagDecentralisation5Les élus locaux ne pourront pas prendre de bonnes décisions si les techniciens qui soumettent les projets à leur validation ne sont pas compétents pour faire des propositions pertinentes. Les décisions issues des conseils locaux ne pourront être appliquées si ces derniers ne disposent pas des moyens matériels, patrimoniaux, humains,… nécessaires. La volonté politique locale ne sera pas traduite en action si le pouvoir des élus d’appliquer pleinement les décisions n’est pas total, ce qui arrive quand l’État ne délègue que partiellement certains de ses pouvoirs, réduisant ainsi la voilure de l’action locale.

Les limites qu’ont connues les précédentes versions de la décentralisation devront s’analyser sous le prisme de ce triptyque indissociable, mais aussi suivant le principe de l’intégrité du transfert de compétences qui parfois ont été déléguées de façon partielle ou multi scalaire (plusieurs responsables – commune, département, région – exerçant la même compétence ), limitant ainsi le pouvoir d’action des collectivités. Les conséquences qui découlent de ce fait sont, entre autres, la création de doublons, les conflits de compétence, etc. C’est notamment le cas des compétences d’urbanisation, d’aménagement et de lutte contre les inondations ou encore de la mobilité urbaine dont les pouvoirs d’action sont détenus par des niveaux décisionnaires différents, réduisant ainsi l’efficacité de l’action publique. La question des compétences concerne également les conseillers des organes de délibération, qui ne sont pas toujours outillés pour un meilleur exercice de leur responsabilité.

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Une rupture dans le mode de pensée est nécessaire pour re-créer un modèle de décentralisation sur mesure

Poser l’acte 3 de la décentralisation ne devrait pas se contenter de partir d’une mouture existante pour rafistoler et compléter un projet inachevé. Il s’agit après un bilan lucide, de déstructurer le schéma de pensée pour aborder la problématique en dehors de tout formatage et lieux communs. Le reproche est fait par beaucoup d’analystes, de reproduire sans discussion le modèle français. Il n’y a certes pas de mal à s’inspirer des expériences réussies ailleurs pour les adapter si besoin et nécessaire à notre contexte. Cependant, la réflexion devrait tenir compte des réalités de la culture endogène pour mieux servir les besoins locaux. Par ailleurs, un pays comme la France avec ses 37 000 communes ne peut servir de seule référence en matière de gestion publique locale avec les limites que révèle son modèle actuel. Il ne faut pas perdre de vue que ce modèle français que notre schéma semble reproduire depuis ses premières heures est dénoncé par beaucoup de spécialistes en France, mais aussi par la commission européenne même, pour des raisons d’efficacité et de coûts. Les termes de millefeuille administratif ou millefeuille territorial sont caractéristiques de cette situation. Pendant ce temps, la Grèce a, par exemple, divisé récemment son nombre de communes par 3, le Danemark par 2,5 dans un contexte de crise qui demande la rationalisation des ressources.

Les deux éléments majeurs proposés par l’acte 3 de la décentralisation sont la suppression des conseillers ruraux au profit des conseillers départementaux ainsi que la communalisation universelle. Ces points conduisent aux réflexions qui suivent. De 67 communes en 2002, le Sénégal en compte aujourd’hui 113 et avec la communalisation universelle, en comptera davantage. Il y a, à ce jour, 370 communautés rurales. Même si communalisation ne signifie pas urbanisation, il faut garder à l’esprit le fait que le Sénégal profond a une réalité rurale avec de petites communautés réparties sur des territoires plus ou moins grands. Faire de la commune l’unité administrative de base peut être recevable sous certaines conditions. Il faudra notamment veiller à la viabilité des entités créées qui doivent être des unités socioéconomiques territorialement cohérentes et non des zones dessinées sur la base de simples critères administratifs. Cela évitera de créer des entités hétéroclites, sous-équipés, sous peuplées et sans articulation naturelle avec les échelons administratifs adjacents. Pour réussir la reconfiguration des collectivités locales, il faudra que la logique territoriale prime sur celle, purement administrative. En effet, il ne sera pas cohérent de transformer systématiquement en commune des entités qui n’étaient déjà pas viables en tant que communauté rurale avec des assiettes fiscales quasi nulles. Le véritable enjeu n’est pas de surclasser des collectivités locales, mais de les renforcer pour les amener à des seuils d’efficacité de l’action publique.

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Réfléchir en territoires intégrés

L’acte 3 de la décentralisation devra être le prétexte de se saisir de la possibilité, offerte déjà aux collectivités par la loi de 1996, de s’associer sur des compétences d’intérêt inter-communautaire. Cette inter-territorialité offre l’avantage de rationaliser et d’optimiser les dépenses, mais aussi d’impulser une réflexion autour des projets de territoire. Ce volet de la loi devrait être revisité en profondeur par la réforme pour envisager des regroupements, non pas uniquement sur la base de compétences, mais des projets de territoire en encourageant les fusions qui permettront aux collectivités locales de petite taille (ou à celle découpées de façon incohérente) d’atteindre des niveaux d’efficacité réelle. Ces fusions territoriales permettront de prétendre à une assiette fiscale plus large, d’optimiser le patrimoine foncier, de mettre en place des projets de service territorialement cohérent dans le domaine de la santé, de l’éducation, de l’aménagement, de l’habitat, de la mobilité, etc. L’État central pourrait, pour encourager cette démarche, octroyer des avantages patrimoniaux (cessions domaniales par exemple), procéder à des dotations exceptionnelles, s’engager à accompagner des projets d’intérêt communautaires,…

Cette direction ne semble malheureusement pas être celle envisagée par le président de la République, qui présente la première phase de la réforme comme celle de la communalisation intégrale avec un maintien des limites territoriales actuelles des collectivités locales. L’émergence de nouveaux ensembles territoriaux n’est envisagée qu’à l’issue de cette première phase et risque de concerner surtout les régions et les départements. La fusion, qui semble pourtant évidente, devrait être encouragée dès le début même du processus de communalisation pour créer des entités viables du point de vue de l’efficacité de l’action publique. Cela permettra par ailleurs de simplifier les négociations futures lors de la création d’ensembles plus grands avec un nombre moindre d’interlocuteurs.

Consultation
Il est nécessaire d’ouvrir davantage le débat

La réussite de la communalisation passera aussi par l’appropriation du projet, par l’ensemble des acteurs au premier chef desquels figurent les populations et leurs collectivités locales. En effet, la logique voudrait que les territoires remontent leur souhait de regroupement sur la base de critères définis et non qu’un classement (ou rattachement) administratif soit décidé par le gouvernement central et subi par les localités. Dans le processus de consultation, on pourrait imaginer le parlement interroger les élus locaux par voie de questionnaire par exemple pour mieux cerner leurs attentes. Ces consultations devraient se faire le cas échéant de façon complètement indépendante de celles menées avec les représentations politiques ou institutionnelles car il appartiendra aux territoires de s’exprimer sans intermédiaire sur des enjeux impactant directement leur avenir. Il existe certes un comité national de pilotage de la réforme de la décentralisation (décret n°2013-581 du 29 avril 2013) ; cependant, l’impact de son travail serait plus pertinent sur l’élaboration des termes de références de la réforme, l’encadrement législatif ou règlementaire, les orientations de fond, etc. que sur les choix individuels de chaque collectivité locale. A cette échelle, le gouverneur (ou les cadres régionaux de partage de la décentralisation prévus par le décret si tant est que leur attribution soit déclinée dans ce sens) semble être l’autorité administrative la mieux placée pour recueillir et arbitrer les choix locaux de reconfiguration territoriale, grâce notamment à sa connaissance du contexte et des enjeux de développement locaux.

Pour ce qui est de la suppression des conseillers ruraux au profit des conseillers départementaux, elle n’enlève pas une couche administrative, mais déplace le niveau d’élaboration des politiques locales. Ce choix, même s’il apporte des réponses opérationnelles plus efficaces, ne résoudra pas toutefois le problème de l’inflation inéluctable des effectifs qui sera soit subventionnée par l’État, soit supportée par les collectivités locales par une hausse de la fiscalité locale.

Concernant les populations, la première étape à mener pour qu’elles s’approprient réellement ce projet et en comprennent les enjeux, serait de définir et d’expliciter ce terme dans les langues nationales. En effet, il n’est pas raisonnable de prétendre mener des actions envers les citoyens sans que la plupart d’entre eux ne perçoivent la portée des actes que l’on souhaite poser. Dans un pays où plus de la moitié de la population est analphabète, le choix des mots doit être adapté pour vulgariser un projet de cette envergure et rendre la réalité de cette notion effective aux yeux des populations cible. Il est important que les populations, quelque soit leur niveau d’éducation, sachent ce qu’elles peuvent attendre de leurs élus locaux (leur champ de compétence réglementaire, leurs engagements, leur devoir de reddition des comptes,…), qu’elles comprennent le sens du mot « décentralisation » et connaissent également leurs devoirs de citoyen, notamment en matière de fiscalité. La caravane Acte 3 bokk naa ci (j’en fais partie) abonde dans ce sens. Mais son écho est loin d’être à la hauteur des enjeux et son discours gagnerait à être dépolitisé.

Si, comme dans le modèle français, la clause de compétence générale est maintenue dans l’acte 3 de la décentralisation (clause qui permet à plusieurs niveaux – communauté rurale, commune, département, région – d’exercer une même compétence), il faudra dans ce cas désigner un chef de file en clarifiant et hiérarchisant les niveaux de responsabilité de chacun. Cette clarification est d’autant plus importante qu’elle permettra, dans le cadre des futurs pôles de développement économique et social envisagés, de préciser le niveau de compétence de chaque acteur.

F CFA
Ne pas éluder la question du financement

La viabilité financière des collectivités locales doit être garantie, ce qui témoignera de la capacité du Sénégal à maîtriser ses dépenses publiques. Leur modèle de financement actuel avec notamment l’appui des bailleurs de fonds et de l’État n’est pas durable car les partenaires du Sénégal font face à leurs propres difficultés avec notamment la crise économique qui perdure. L’Europe compte plus de 19 millions de chômeurs et sera de moins en moins encline à financer certaines dépenses de coopération. Les niveaux de contrôles et de validation (des budgets, des projets,…)  devront aussi être réaffirmés et fiabilisés avec une obligation de reddition des comptes de tous les élus dépositaires des pouvoirs décentralisés. Les élus disposant de compétence urbanistiques, il semble par ailleurs justifié de leur demander une déclaration de patrimoine général ou du moins foncier pour maîtriser les conflits d’intérêt.

La réforme est une occasion particulière de réfléchir sur l’orientation et la place des ONG dans le schéma d’actions locales. Ces organisations, bien souvent, se substituent à l’État et aux collectivités locales défaillants. Il en est de même des autres formes de coopération décentralisée. Il s’agira pour l’État, de se repositionner et de garantir une fiabilité qui lui fait défaut et qui justifie la préférence des bailleurs à agir directement auprès des populations sans l’intermédiaire des autorités publiques.

L’acte 3 de la décentralisation constitue une opportunité inratable de développer la gouvernance participative. Il s’agira de donner de nouveaux droits aux citoyens. On pourrait imaginer la consultation publique élargie à plus de décisions publiques, la possibilité de remise en cause de certains projets (par pétition avec des seuils référendaires, par référé, etc.) qui seraient dommageables au territoire avec un arbitrage des niveaux de décision hiérarchiques ou du tribunal administratif,…

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L’e-administration, une alternative pour accélérer la cadence

Aborder la réforme de la décentralisation sans parler de l’administration électronique n’est pas concevable. Sans évoquer toutes les potentialités technologiques qu’offre l’e-administration, il est aisé de remarquer que de nombreux documents nécessitent encore des déplacements inutiles quand des possibilités de simplification sont offertes par les ressources numériques. Les avantages de ce mode de gestions se révèlent aussi bien au niveau des services proposés que de la communication publique, notamment par l’information des usagers sur l’avancement des projets publics, les enquêtes publiques, etc.

Il faudra déterritorialiser certains documents administratifs afin d’améliorer le service rendu aux usagers. Concrètement, comment l’acte 3 de la décentralisation évitera-t-il aux citoyens de se déplacer sur leur lieu de naissance pour obtenir un document administratif comme l’extrait de naissance ? Comment leur permettra-t-il d’être traité de façon équitable quelque soit leurs lieux de naissance ou de vie ? Comment les rapprochera-t-il de leurs administrations et de leurs élus ? Des questions de cette nature font aujourd’hui foison. L’e-administration constitue une piste sérieuse de réponse à ces questions et autorisera des avantages indirects en termes de réduction des déplacements inutiles (embouteillages, accidents, frais de déplacement, etc.…), de réduction des files d’attentes dans les administrations, de fiabilisation des données, etc.

L’e-administration sert aussi de prétexte pour interroger l’État sur la compétence spécifique de l’aménagement numérique. Reviendra-t-il à l’État ou aux collectivités locales d’assurer la couverture numérique du territoire ? En cas de transfert de cette compétence, quelles dispositions techniques et financières (implication des opérateurs privés, fiscalisation spécifique permanente ou exceptionnelle, subvention de l’État,…) seront prises pour rendre effective l’accès au numérique à tous les territoires ?

La question de la déconcentration devra aussi être abordée dans la réforme. Le pouvoir central ne devrait pas rater l’occasion de relocaliser certains ministères sur leur territoire de réalité et de pertinence (lire article article Faut-il déplacer la capitale sénégalaise ). Cette action rapprochera les institutions gouvernementales des administrés et désengorgera naturellement la capitale sénégalaise. La question des agences qui de façon effective jouent un rôle dans le processus de gestion territoriale en finançant des projets, en œuvrant à la réalisation d’ouvrages, en accompagnant techniquement les collectivités locales,… ne pourrait être éludée par une telle réforme. Ce sera l’occasion de discuter de leur nécessité, de leur place sur l’échiquier de la décentralisation et de leur rôle en matière de service rendu aux collectivités locales et des citoyens.

Par ailleurs, au-delà des compétences indifféremment transférées à l’ensemble des collectivités locales, il faudra formaliser la possibilité pour celles qui le souhaitent et suivant les spécificités locales, d’expérimenter des compétences nouvelles. Cette action pilote permettra d’aller plus loin dans la décentralisation en dupliquant à l’issue d’une période d’expérimentation définie, les réussites à l’ensemble des collectivités locales.

Plus qu’une question de subdivision territoriale, la réussite de la réforme de la décentralisation passera par l’ambition de rupture et une réelle volonté politique du gouvernement à opérationnaliser l’administration locale pour un meilleur service rendu au public. Les élus locaux quant à eux ne pourront pas faire l’économie d’une vision territoriale projective et d’une meilleure compréhension des enjeux d’un développement local qui place le citoyen au cœur de tout projet de territoire.

Yatma DIEYE
Club Upsilon
www.club-upsilon.com
 

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