Partenariat Public-Privé, miracle ou mirage ?

Mirage Vs Miacle

Nos collectivités locales tout comme l’État central sont confrontés à des difficultés récurrentes d’accès au financement face à leurs besoins en infrastructures de transport, de santé, de formation, etc. Comme réponse à cette situation, le partenariat public privé est aujourd’hui présenté comme la panacée qui nous placerait définitivement sur l’orbite du développement, en résolvant nos problèmes de financement en un tour de main.

Pour comprendre l’origine de cette croyance et en analyser la pertinence, il convient de revenir sur le fondement de ce système. Précisons qu’il est né au Royaume-Uni dans les années 90, sous l’impulsion du conservateur John Major. Ces Private Finance Initiative (PFI) ont ensuite connu un essor sous le gouvernement travailliste de Tony Blair. De nombreux pays utilisent aujourd’hui ce « mode de financement » avec plus ou moins de réussite.

Pour bien cerner notre propos, la définition donnée dans le Code des marchés publics sénégalais, notamment dans son décret d’application du 27-07-2011, nous servira de cadre.

Dontrat de partenariat« Contrat de partenariat (CP): contrat par lequel une autorité contractante confie à un opérateur économique, personne morale de droit privé, pour une période déterminée, en fonction de la durée d’amortissement des investissements ou des modalités de financement retenues, une mission globale ayant pour objet la construction ou la transformation, l’entretien, la maintenance, l’exploitation ou la gestion d’ouvrages, d’équipements ou de biens immatériels nécessaires au service public dont l’autorité contractante a la charge, ainsi que tout ou partie de leur financement.

Il peut également avoir pour objet tout ou partie de la conception de ces ouvrages, équipements ou biens immatériels ainsi que des prestations de services concourant à l’exercice, par l’autorité contractante, de la mission de service public dont elle est chargée.

Le cocontractant de la personne publique assure la maîtrise d’ouvrage des travaux à réaliser.» Loi PPP du 10-02-2014

Cette définition succincte étale l’étendue du champ d’application de ce contrat global et explique en grande partie les précautions qu’il serait important d’observer face à cette apparente solution miracle. Habituellement, ces contrats sont signés pour une durée de 10 à 30 années et impliquent des conséquences financières importantes. Suivant l’objet sur lequel portent ces contrats, l’investisseur exploite l’infrastructure pour jouir de ces dividendes pendant la durée convenue (exemple des autoroutes à péages) ou reçoit une redevance mensuelle ou annuelle durant la période couverte par le contrat (exemple des bâtiments publics). Dans les deux cas de figure, la charge est supportée par le contribuable qui paye pour bénéficier de ces équipements publics. Les pouvoirs publics doivent donc bien mesurer les incidences de ce type de contrat avant de s’y ruer à corps et âmes perdus.

Avantage Inconvénient

Les avantages des CP ne sont certes pas négligeables et expliquent l’enthousiasme des pouvoirs publics sénégalais. Ce type de montage permet, d’une certaine manière, de financer des programmes. Ces contrats favorisent l’optimisation des coûts globaux des projets pour les rendre économiquement plus intéressants sur leur durée de vie. Ils permettent aussi des gains réels en termes de durée de réalisation. Du fait de la rémunération de la performance, la qualité de service est souvent au rendez-vous, même si l’exemple du Centre Hospitalier Sud-Francilien (CHSF) en France démontre le contraire, conduisant ainsi à la rupture du contrat avec Eiffage. Pour la puissance publique, ce type de contrat permet aussi de mieux répartir les risques. Ainsi, elle pourra par exemple faire porter les risques qu’elle maîtrise le moins (économiques, financiers, technologiques, etc.) au partenaire privé, et supporter en retour ceux qui sont le plus à sa portée (juridiques, institutionnels, foncier, etc.).

Cependant, si une entité comme la National Audit Office britannique reconnait l’avantage des CP en matière de respect des coûts et des délais, elle n’en dénonce pas moins les conséquences financières pour les contribuables. La légitimité de la NAO tient du fait que les anglais sont pionniers en la matière. Aujourd’hui, les hôpitaux publics britanniques croulent sous le poids de dettes astronomiques qui ont conduit le gouvernement à brider le recours à ce type de contrat.

En encourageant nos administrations publiques à recourir aux CP sans les former sur l’ensemble des implications de ceux-ci, nous prenons le risque d’engager l’avenir des contribuables nationaux et locaux, et de fragiliser durablement les finances publiques du Sénégal. L’erreur serait de croire qu’en faisant passer une dépense d’investissement en fonctionnement, on crée miraculeusement des ressources supplémentaires. Ce serait un mauvais calcul car qu’il s’agisse d’un loyer, d’une redevance ou d’un remboursement d’emprunt, il faut disposer d’un budget pour financer un marché public. Dans de nombreuses analyses comparatives, les emprunts par l’État auprès des bailleurs classiques sont moins coûteux que ce type de contrat.

Balance

Ainsi, en face des avantages déjà présentés, soulignons que les CP appellent à certaines réserves.  De par la nature des marchés qu’ils concernent, ils restent réservés aux entreprises de grande taille, souvent des multinationales étrangères. Il s’agit de fait, d’une orientation qui écarte les PME nationales, surtout que le prestataire est souvent mandaté sur une mission globale comportant le financement, l’exploitation, l’entretien et la gestion. Même si des clauses préférentielles pour les entreprises communautaires sont prévues par l’article 21 de la loi du 10 février 2014, la vigilance reste de mise de la part des autorités publiques, notamment pour ce qui concerne les domiciliations fiscales et les mandataires agissant en qualité de prête-noms. Par ailleurs, il est certes possible depuis la loi de février 2014, de ne faire porter ce contrat que sur une partie de la conception et de la prestation et de le conditionner à l’attribution d’« une partie du contrat à des petites et moyennes entreprises et à des artisans » (Art. 7 clause 8). Mais il n’en demeure pas moins que la partie la plus complexe au point de vue technique (et la plus rentable bien souvent) risque de revenir tout naturellement aux grands groupes.

Au niveau technologique, le fait de laisser aux entreprises nationales les marchés de petite envergure constitue pour elles, un facteur limitant de développement. Le secteur privé national rate ainsi,  l’opportunité de se mettre à l’épreuve et de se développer grâce à des Technologiemissions à fortes plus-values technologiques. Un Sénégal fort a besoin d’entreprises nationales fortes qui créent de la richesse, réalisent des performances techniques et technologiques, emploient et forment massivement du personnel local.

Au titre de l’emploi, les contrats de partenariat font bien souvent intervenir une expertise (et parfois même une main d’œuvre ouvrière) étrangère, en cantonnant les nationaux aux tâches les moins valorisantes. La R&D et les ingénieurs pilotant ces missions sont basés à l’extérieur du pays.  Les emplois créés localement sont le plus souvent précaires (de par leur nature et leur durée), peu qualifiés et offrent peu de possibilités d’évolution aux salariés.

Bénéfices

Au plan économique, les bénéfices réalisés par ces multinationales allochtones, généralement titulaires de ce type de marché, sont la plupart du temps rapatriés à l’étranger, ce qui minore les retombées de ces marchés au niveau local. Les programmes d’investissement stratégiques de ces entreprises, en dehors de ces contrats, ne sont pas souvent réalisés dans notre pays. Admettons, par réalisme, que nul ne saurait reprocher à une entreprise, la réalisation de profits, ce qui constitue son objet ultime. Toutefois, il est fort légitime de remettre en cause une puissance publique qui fait le choix de s’adresser à une entreprise dont l’intérêt pour ce pays reste la réalisation unique de profits, sans autre forme d’implication et sans plus-value locale durable.

Au plan financier, les redevances sont bien souvent exorbitantes comme le montrent nombre d’expériences dans les pays ayant eu recours à ce type de contrat. Ainsi, la question de l’endettement publique reste prégnante. Les CP ne doivent pas être utilisés par l’autorité publique comme des moyens de réduire artificiellement les budgets de financement ou de déconsolider la dette publique en masquant la réalité de l’endettement. Dans l’esprit, ils doivent d’abord être considérés comme un outil de gestion de la commande publique avant d’être un instrument de financement. A ce titre, ils doivent obéir aux critères de la commande publique avec une bonne définition des besoins, une estimation financière réaliste, une bonne maîtrise des procédures de passation de marchés publics, une compétence (interne ou externalisée) sur l’objet du marché  et un budget défini et disponible.

Ce type de contrat constitue par ailleurs, un point névralgique à surveiller particulièrement en matière de corruption. De grandes multinationales ont déjà été confondues dans ce cadre même si ces faits de corruption ne sont pas l’apanage des seuls contrats de partenariat, mais concernent l’ensemble des marchés publics. Il conviendra de mettre en place des procédures transparentes, simples et suffisamment dissuasives pour éviter toute collusion de fonctionnaires indélicats avec certaines entreprises prêtes à tout pour remporter des marchés.

Formation

Cependant, au-delà de la simple dichotomie avantage/inconvénient, il faudra surtout retenir que d’une manière générale, nos pouvoirs publics contractants ont besoin de connaissances suffisantes en matière de marchés publics ainsi que de compétences techniques, financières et en gestion de projet leur permettant de bien maîtriser les enjeux de ces CP. Ces contrats requièrent un niveau de maîtrise élevé de l’ingénierie financière, ce qui n’est pas toujours le cas dans nos administrations publiques. Les acteurs publics (agences, établissements publics, collectivités locales, etc.) ont déjà beaucoup de mal à cerner les procédures des marchés publics classiques. Les CP, beaucoup plus complexes, font appel à des compétences techniques et financières autrement plus soutenues.

La loi de 2014 prévoit l’institution d’un Comité national d’Appui aux Partenariats Public-Privé chargé « de valider les évaluations préalables des projets préparés par les autorités contractantes, de fournir un appui aux entités du secteur public dans la préparation, la négociation et le suivi des partenariats public-privé et d’en assurer la vulgarisation et la promotion » et d’un Conseil des Infrastructures qui régule le « système de passation des contrats de partenariat ainsi que du règlement des litiges liés à la passation ou à l’exécution de tels contrats. » Un Décret précisera la composition, l’organisation et le fonctionnement du CNAPPP. Il semble important de rendre ce comité proche des maîtres d’ouvrages (déclinaison locale par exemple) et suffisamment pédagogue pour élaborer des guides pertinents à l’attention des usagers éventuels.

La publication des CP au Journal Officiel constitue un élément important de transparence et devrait être relayée systématiquement par les outils de communications institutionnels des autorités contractantes.

Pour clore ce propos, notre ambition n’est pas de remettre en cause de façon systématique les CP qui présentent des avantages avérés. Ces contrats pourraient constituer une réponse adaptée à certaines situations auxquelles seront confrontés nos pouvoirs publiques. Notre dessein est de sonner une alerte qui, gageons-le, nous évitera de plonger aveuglément, pieds et points liés dans un système qui demande des compétences multiples, de la probité, un sens de l’intérêt collectif et une certaine dose de patriotisme.

Yatma DIEYE

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