Les enjeux de la décentralisation

La question de la gouvernance locale constitue un enjeu majeur dans le développement de notre pays. Les déclinaisons opérationnelles sont la décentralisation et la déconcentration. Le Sénégal a une tradition de centralisme d’État qui fait que dernier initie et gère la plupart des grands projets d’infrastructure et de développement du Sénégal. Pourtant, il existe la loi 96-07 du 22 mars 1996 portant sur le transfert des compétences de l’État aux collectivités territoriales qui place nombre de ces projets sous le champ de compétence des collectivités locales.
Si ce débat mérite d’être posé, c’est parce que les gouvernements successif à la loi de 1996 se sont insuffisamment appuyés sur ces organes locaux d’administration et que dans le cadre de la prochaine mandature, les promesses d’investissement font foison et se chiffrent à plusieurs milliards de nos francs. Et de se demander comment vont être administrés ces fonds, qui seront les maîtres d’œuvres et maîtres d’ouvrage des projets d’infrastructures sportives, routières, d’enseignement, de santé etc. ? La décentralisation : un concept qui mérite quelques éclairages

C’est quoi la décentralisation ? La décentralisation peut être interprétée comme une forme de démocratie qui permet l’exercice du pouvoir, la prise de décision et la gestion du budget à l’échelle le plus proche des populations (principe de libre administration) sous la surveillance d’un représentant de l’État. A l’inverse, la déconcentration correspond à une simple « délocalisation » de administration de l’État qui garde l’ensemble de ses prérogatives. Pour simplifier, le décentralisation est un principe d’administration qui réalise que l’État ne peut pas être présent sur toute l’étendue du territoire à la fois, qui plus est de façon efficace. Il choisi alors de confier certaines de ces missions à ses prolongements administratifs locaux.

Aussi, pour un exercice effectif de ses missions publiques d’intérêt général et d’application locale, l’État va s’appuyer sur des organes locaux d’administration en leur conférant le POUVOIR d’agir à sa place, les MOYENS matériels d’assurer ces responsabilités et les COMPÉTENCE indispensables pour arriver aux résultats escomptés. Ce triptyque indissociable est la base incontournable de toute délégation de compétence réussie.

Se posent alors différentes interpellations : – la culture centralisatrice de l’État qui a du mal à réellement se départir de certaines de ses missions historiquement régalienne et va parfois jusqu’à re-confisquer la compétence des compétences déjà transférées comme dans le cas de la gestion des déchets actuellement confiée à une agence crée à l’occasion (APROSEN) ; – le problème des ressources pour exercer ces compétences car nous sommes en face, non seulement des questions sur les choix de financement qui peuvent être discutables (l’État ne peut pas tout financer), mais aussi des difficultés à recouvrir les taxes le cas échéant, sachant que cette question est également complexifiée par les lacunes en terme de recensement des populations et des entreprises (économie informelle). Le centralisme d’État fait aussi qu’en s’autoproclamant maître d’ouvrage de certains projets (pas forcément d’intérêt ou de rayonnement national), les financements inhérents sont utilisés par l’État sur des projets qu’il aura choisi. Cette confiscation des projets par l’État par habitude ou pour des raisons de stratégie politique ou électoraliste ne se fait pas souvent au profit de l’intérêt général ni dans le cadre d’une programmation plus globale.

Nous avons tous entendus certains candidats s’enorgueillir d’avoir construit route ou pont dans tel ou tel autre commune. La logique de ces déclarations est frappante quand on imagine à la tête de ces communes un maire issu de l’autre bord politique ; – la question de la compétence est aussi clairement posée, car l’exercice de nombre de ces compétences nécessite une certaine expertise. Certains agents des collectivités locales occupent des postes dépassant leurs compétences ; certaines fonctions ont également évolué sans que ceux qui les occupent suivent le mouvement. Les collectivités doivent absolument procéder à la professionnalisation de leurs ressources humaines souvent réduites aux fonctions administratives de bases ou aux fonctions techniques peu qualifiés. Une stratégie devra être définie dans ce sens entre l’État et ces collectivités. Il me parait important de souligner une disposition capitale dans cette loi de transfert qui est la possibilité offerte aux collectivités de s’associer pour exercer une compétence d’intérêt intercommunautaire – par la création d’offices publics de coopération par exemple. L’importance de ce point est grande car dans un contexte de rationalisation des moyens (humains et matériels), cette coopération permet de mutualiser les ressources pour une efficience et une cohérence de l’action publique.

Les organes qui doivent prolonger l’action de l’État en local sont clairement décrits par les textes, posant de facto les bases de la décentralisation. Ainsi, l’État peut s’appuyer sur l’administration locale à travers les régions, les communes, les communautés rurales et même les quartiers qui peuvent avoir un rôle à jouer sur cet échiquier.

Quel est l’intérêt de la décentralisation ? Plusieurs compétences qui étaient jusqu’alors gérées par l’État ont été déléguées à ces organes locaux d’administration dans un souci de cohérence et d’efficience. Au chapitre de ces compétences transférées par la loi de 1996, figurent entre autres l’environnement, la santé et l’action sociale, la jeunesse, le domaine, la culture, l’éducation, la planification, l’aménagement du territoire, l’urbanisme et l’habitat. Afin d’exercer ces compétences, la loi a prévu des ressources émanant principalement de transfert de fiscalités et/ou de dotation de décentralisation. L’État peut en cas d’insuffisance de ces ressources, procéder à des dotations spéciales aux collectivités concernées.

On peut légitimement se poser la question de savoir si la décentralisation est un mode de gestion territoriale et de développement pertinent. Je vais pour répondre à cette question vous présenter des situations diverses qui serviront de prétexte à la réflexion. Est-ce que l’État du Sénégal est capable d’assurer la collecte et de gérer les déchets que produisent les ménages et commerces de Dakar, de Saint-Louis, de Koumpentoum, de Diaroumé (région de Sédhiou), de Thikhar (département de Bambey) de Bamba Thialène (région de Tambacounda) et j’en passe. Cet Etat central peut-il assurer l’enlèvement des épaves de voiture qui occupent la voie publique à Katakel (arrondissement du département de Kaffrine), Yeumbleul, Médina Yoro Foula (département dans la région de Kolda) pour ne citer que ces localités ? Si l’on en croit les missions confiées à l’Agence Nationale pour la Propreté du Sénégal (APROSEN), le gouvernement répond par l’affirmative. En substance, l’agence est chargée entre autre « d’assurer toutes les activités de nettoiement public, de pré-collecte, de collecte, de transport, de transformation/valorisation et de stockage des ordures solides pour le compte de l’Etat, des Collectivités Locales et des personnes privées ou morales ». L’APROSEN assure par exemple des dotations de poubelles, de cyclomoteurs de collectes… Mais cette réponse organisationnelle et financière n’est pas adaptée aux enjeux, même si l’agence s’appuie sûr sur quelques collectivités locales, les Organisations Communautaires de Base (OCB), les quartiers, les écoles (dont ce n’est pas leur rôle au passage)… Aussi, pour être réellement efficace, cette agence devrait se décliner en antennes locales pour avoir des actions de proximité. Mais dans ce cas, quels sont les avantages (économiques entre autres) d’un tel choix puisque les collectivités territoriales sont déjà présentes localement et ont une meilleure maîtrise de leur territoire. Il me semble dans l’occurrence présente que les missions confiées à cette agence ne sont pas en cohérence avec les besoins locaux et qu’une telle structure, même si elle pouvait apporter une plus-value, devrait voir ses missions redéfinies (mais ce n’est pas l’objet de ce post).

Dans le prolongement de cet exemple, les besoins en transport, routes, zones d’activités de chacune des régions, communes et communautés rurales que compte le Sénégal peuvent-ils être traités de façon efficace et efficiente par un État central ? Qui mieux que les organes locaux pour définir les besoins en écoles, en postes de santé… et choisir les emplacements en cohérence avec les réalités territoriales. Quelle pertinence justifierait la construction d’une école dans chaque village du Sénégal si abstraction est faite des taux de natalité, du nombre d’enfants en âge de scolarisation, de l’existence ou non d’écoles dans les villages environnant etc. ? La logique voudrait que les collectivités locales qui partagent le territoire et les besoins se réunissent pour décider des choix d’infrastructure, de leur emplacement, de leur financement au prorata de leur usage en associant à ce financement les services de l’État et d’autres sources additionnelles.

On peut aussi s’appuyer sur la compétence Urbanisme et Habitat pour illustrer la réalité de la décentralisation. Il est prévu dans les textes que la commune, donc le maire, établisse les Plans Directeurs d’Urbanisme (PDU), les Schémas Directeurs d’Aménagement et d’Urbanisme (SDAU), les Plan d’Urbanisme de détail des Zones d’Aménagement Concertées (ZAC), de rénovation urbaine et de remembrement ; la communauté rurale doit élaborer les termes de référence de ces plans et schémas ; la région (le gouverneur) doit à son tour approuver les SDAU et soutenir les communes et communautés rurales en matière d’Urbanisme et d’Habitat. Quand on regarde les chantiers initiés dans ces domaines par les gouvernements successifs de Diouf et de Wade, de Dakar à Bakel, de Podor à Kolda, lesquels ont été gérés par les organes locaux dans la maîtrise d’œuvre ou la maîtrise d’ouvrage ? La liste est hélas bien maigre puisque les collectivités souffrent du centralisme d’État qui recourt aux ministères, agences nationales ou sociétés privés pour assurer les missions qui relèvent pourtant de leur compétence. Le fait que les collectivités locales ne contribuent pas au financement ne plaide pas en leur faveur. Mais c’est la question des moyens à leur disposition pour gérer ces compétences transférées par l’État qui revient alors sur la table.

Découpage administratif, stratégie de développement ou stratégie électoraliste ? La décentralisation ne peut être étudiée de façon déconnecté du découpage administratif du Sénégal, lequel découpage doit se faire en obéissant à des règles de cohérence au regard des objectifs de développement local et non pour de quelconques raisons électoralistes. Quelques chiffres à méditer : le Sénégal, c’est 12 à 14 millions d’habitants pour 196.722 km². Le pays compte 14 régions, 45 départements divisés à leur tour en arrondissement (plus d’une centaine), 113 communes (il y en avait 67 en 2002), 370 communautés rurales. Certaines villes, suivant leur taille sont divisées à leur tour en commune d’arrondissement au nombre de 46. Il faudra se garder d’atteindre la taille critique par un morcellement excessif et incontrôlé du territoire. Comment gérer ce millefeuille administratif et garantir la viabilité économique de ces collectivités pour répondre aux besoins de service public local ainsi qu’aux objectifs de développement local ? A quoi servent aujourd’hui les arrondissements, communes d’arrondissement, quartiers du point de vue administratifs ? Quelles règles ont guidé les précédents découpages ? Comment par exemple la région de Sédhiou, pour ne pas la citer, qui compte à peine une 1 station service, peut-elle assurer le développement de son territoire ? Je vous laisse imaginer la situation des communes ou communautés rurales qui la composent, devant faire face à certaines dépenses d’investissement ou de fonctionnement. Objectivement, quels pouvoirs peuvent exercer certains maires ou PCR dont le budget permet à peine de solder le traitement des quelques agents qui assurent le minimum de service public ? Aujourd’hui plus que jamais, la tendance dans les pays occidentaux unitaires ou fédéraux qui pratiquent la décentralisation depuis déjà quelques années est au regroupement après des découpages pléthoriques. Certains pratiquent même des politiques d’incitation financière pour favoriser les fusions (Japon, Norvège par exemple).

Les agences, pour quoi faire et quoi en faire? On ne peut pas aborder la question de la décentralisation sans évoquer le recours de plus en plus fréquent par l’État du Sénégal, aux agences nationales dont les contours des missions de nombre d’entre elles restent évanescents. Ce qui explique d’ailleurs que la plupart des candidats aux élections présidentielles avaient promis de supprimer la pléthore d’agences créées par le gouvernement de Wade, les taxant de gouffres financiers. Mais cette action ne pourra se faire sans une analyse préalable. Nous n’allons pas évoquer les aspects politiques ou électoralistes qui sous-tendraient la création de certaines d’entre elles. Notre réflexion se concentrera uniquement sur les aspects d’efficacité et d’opportunité de ces agences, conséquemment aux services rendus au public. Il existe des pays qui recourent fortement aux agences pour prolonger l’action de l’État en local. C’est le cas de la Suède ou du Royaume-Uni. Mais ils veillent à ce que les missions de ces agences ne constituent pas une pile supplémentaire destinée à alimenter le millefeuille administratif. Qui plus est, ces agences ont des objectifs de résultats en termes de productivité et d’efficience (moindre coût). Elles ne doivent pas perdre de vue leur mission principale qui reste le service rendu au public.

Parmi les raisons objectives qui expliqueraient la création de certaines agences par le gouvernement du Sénégal actuel, on pourrait évoquer la volonté de compensation de l’incompétence des collectivités locales à assumer certaines missions. Mais cette situation est le fait de choix gouvernementaux qui ne s’est pas donné les moyens d’appliquer la politique de décentralisation décidée. Le rôle des agences n’est pas de se substituer aux collectivités territoriales pour exercer les compétences qui leur sont confiées. Les agences servent à assurer des fonctions de soutien au développement en se saisissant des déclinaisons techniques, juridiques ou organisationnelles à application transversale. Ce rôle de fournisseurs de service aux collectivités territoriales et autres organismes publics est un des critères déterminants, sinon le seul qui doit guider la création ou le maintien de ces agences. Les missions des agences doivent donc clairement définies et se justifier par des besoins d’expertises spécifiques, de renforcement de capacité ou de compétences orphelines, ceci afin d’éviter l’enchevêtrement des compétences. Il ne s’agit pas de supprimer de façon systématique toutes agences créées par le gouvernement de l’alternance, ce qui serait une aberration administrative. L’étude doit être effectuée au cas par cas pour identifier les missions confiées et celles exercées réellement par ces agences et s’assurer de la portée du coût de revient des services rendus au public. Certaines des missions aujourd’hui confiées par le gouvernement à des agences peuvent s’exercer au sein des directions des ministères de tutelle ou des administrations locales. D’autres peuvent faire l’objet de mission à durée déterminée et ne nécessiter que des emplois temporaires. D’autres peuvent être externalisée (bureaux d’étude, cabinets…) Certaines des agences peuvent fusionner entre elles. Cette démarche permettra de d’alléger les dépenses publiques non justifiées, réduisant ainsi le train de vie de l’État.

Conclusion : Je vais conclure mon propos par une interpellation des candidats à la présidentielle sur la décentralisation et deux incidences majeures de sa déclinaison que sont les projets d’investisseme²²²nt et l’emploi. Quels moyens seront mis en place pour rendre effective la décentralisation et renforcer la démocratie locale ? Comment seront initiés et gérés les projets promis lors de la campagne électorale par les deux candidats ? Quels rôles vont jouer les collectivités locales ou sera-ce une gestion top-down dans le prolongement de la culture centralisatrice de l’État ?
Les promesses de création d’emploi ne sont pas en reste. Le secteur privé devrait être logiquement le pourvoyeur principal. Quand aux emplois publics, rappelons si besoin est, que la fonction publique d’État a un effectif plutôt pléthorique. Pour ce qui est des agences nationales, s’il faut en créer de nouvelles, il faudra envisager de supprimer d’autres emplois à titre compensatoire. La fonction publique territoriale a encore un gisement potentiel intéressant. Mais ceci passera forcément par la professionnalisation des emplois, une politique d’autonomie financière et bien sûr une décentralisation effective. Je me permets de vous rappeler (cela va sans le dire, mais cela va mieux en le disant) que parfois, il faut savoir se départir des considérations politiques et placer l’intérêt du citoyen usager du service public et de la nation au cœur des choix. L’effectivité de la décentralisation va dans ce sens.

Yatma DIEYE

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